Obozerskaya Online

ИР «Обозерская Онлайн»

Новости Публицистика Аналитика

Дебетовая карта Home Credit [CPS] RU
23.09.2021

ОБОЗЕРСКАЯ ОНЛАЙН

News | Journalism | Analytics

Плесецкий муниципальный округ: Предпосылки и государственная поддержка (Часть-1)

Основной для разработки областных законов в части создания в Архангельской области муниципальных округов является «Концепция создания и развития муниципальных округов области».

В Концепции отражены: предпосылки к преобразованиям; цель, основные задачи и принципы Концепции; механизм и этапы реализации Концепции; формы государственной поддержки муниципальных округов; инструменты реализации Концепции. Обсуждение идеи создания муниципальных округов в Архангельской области началось с мая 2019 г., когда был принят федеральный закон о новом типе муниципальных образований.

По существу сейчас ставится вопрос о возвращении к системе МСУ, которая была на основе 154-го федерального закона 1995 г., то есть — до 31 декабря 2005 г. Такая система была не многим более 14 лет назад.

За 15 лет появились предпосылки, чтобы пытаться развивать поселенческую модель МСУ, чтобы считать ее приоритетной для сохранения и развития территорий. Демография, миграция населения, интенсивное развитие законодательства, новые технологии управления, неподъемные для исполнения требования для поселений, усиление ответственности, отсутствие финансов и иных ресурсов, кадров — это тот малый перечень предпосылок по которым назрела необходимость возвращения к прежней модели МСУ.

В Концепции четко подчеркивается — инициатива преобразования в муниципальные округа исключительно должна исходить от органов местного самоуправления и при поддержке населения. Такая идея заложена в преамбуле Концепции и красной нитью проходит через ее текст. Иного в соответствии с требованиями 131-го Федерального закона и быть не может. Именно по такому пути пошел Каргопольский район. Именно так строится обсуждение в Виноградовском и Вилегодском районах.

Предлагается постепенная эволюция территориальной организации МСУ в области. Каждый район и каждое поселение должны осмыслить текущую ситуацию, глубоко осознать все предпосылки, оценить перспективы на 5-7 лет вперед, сделать для себя выбор и принять жизненно необходимые решения.

Важно понять, что Концепция и идея муниципальных округов — не направлены против местного самоуправления, действующих муниципалитетов, глав поселений и муниципальных служащих, которые работают в сложившихся условиях за небольшую оплату труда. Они им в помощь. И пока мы этого не осознаем, у нас будет все как есть!

136-ой Федеральный закон от 27 мая 2014 г. перераспределил значительную часть вопросов местного значения. От сельских поселений к муниципальным районам. Это вопросы местного значения, предусмотренные пунктами 4-8, 11, 13, 13.1, 15, 18, 20, 22-24, 26, 27, 31, 32, 33.1-34, 36-38 части 1 статьи 14 131-го Федерального закона.

Состоялась ревизия перераспределенных полномочий, сформирована правовая основа их реализации на уровне районов, проведены организационно-штатные мероприятия и разграничено муниципальное имущество между сельскими поселениями и районами. Специалисты администраций районов за прошедшее после окончания переходного периода время — с 1 января 2016 г. — приобрели опыт исполнения перераспределенных полномочий.

В настоящее время в полном объеме осуществляют переданные полномочия Каргопольский, Няндомский, Онежский и Плесецкий районы.

В отдельных районах осуществляется централизация полномочий по исполнению местных бюджетов, ведению бухгалтерского учета и отчетности от администраций поселений к администрациям районов. На местах просто нет бухгалтеров (финансистов), да и электронный бюджет не всем поселениям под силу внедрить.

Во многих районах создана централизованная сеть учреждений культуры. Эти полномочия перешли на район.

При передаче указанных полномочий районам объем остающихся полномочий сельских поселений незначителен (пункты 1-3, 9, 10, 14, 17, 19, 20, 21, 28, 30, 33 части 1 статьи 14 131-го Федерального закона).

Отдельные из них в значительной степени обусловлены наличием статуса муниципалитета как самостоятельного публичного образования (например, бюджет, местные налоги, собственность, архивные фонды) (пункты 1-3, 17 части 1 статьи 14 131-го Федерального закона).

Ряд полномочий фактически дублируют вопросы местного значения районов, которые ими осуществляются (сфера услуг связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, физическая культура и спорт, развитие сельскохозяйственного производства, развитие малого и среднего предпринимательства, работа с детьми и молодежью) (пункты 10, 14, 28 и 30 части 1 статьи 14 131-го Федерального закона).

В указанных сферах жизнедеятельности в структуре администраций районов созданы отраслевые органы, которые могут осуществлять такие полномочия в полном объеме.

Принятие 131-ого федерального закона 2003 года было мотивировано тем, что Конституция России в статье 131 (часть 1) предусматривала: местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» предлагает часть 1 статьи 131 Конституции России изложить в следующей редакции:

«Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом».

Будет ли на основе поправок в Конституцию России еще более серьезное изменение 131-ого федерального закона 2003 г., время покажет…

Миграция населения, высокие стандарты жизни в крупных городах, культура и стиль городской жизни, информационные технологии и иные тенденции современного общества меняют уклад жизни. В том числе, влияя на организацию МСУ. Практически каждый глава поселения сможет оценить насколько его поселение изменилось с конца 2003 г. к 2020 г.

На 1 января 2019 г. в Архангельской области:

  • 7 поселений с численностью 100 — 200 человек;
  • 7 поселений – с численностью 200 — 300 человек;
  • 11 поселений – с численностью 300 — 400 человек;
  • 15 поселений – с численностью 400 — 500 человек;
  • 5 поселений – с численностью 500 — 600 человек;
  • 9 поселений – с численностью 600 — 700 человек;
  • 11 поселений с численностью 700 — 800 человек;
  • 14 поселений – с численностью 800 — 900 человек;
  • 5 поселений с численностью 900 — 1000 человек.

Общая численность поселений с численностью до 1000 человек — 84. Несмотря на процесс укрупнения поселений в области по сравнению с концом 2009 года численность поселений с численностью населения до 1000 жителей увеличилась с 67 до 84 поселений.

Положения Концепции развития МСУ на 2015 — 2020 г.г. не реализованы в части возложения на администрацию района исполнения полномочий местных администраций поселений, являющихся административными центрами муниципальных районов, в каждом районе (за исключением Приморского и Котласского районов).

Такая модель применяется в семи районах — Шенкурском (с июня 2012 г.), Онежском (с ноября 2012 г.) и Няндомском (с февраля 2015 г.) районах. В последующем модель введена в Верхнетоемском, Вилегодском, Каргопольском и Мезенском районах.

Данная модель организации местного самоуправления не применяется в 10 районах: Вельском, Виноградовском, Коношском, Красноборском, Ленском, Лешуконском, Пинежском, Плесецком, Устьянском и Холмогорском.

Основными сложностями самостоятельного публичного образования — муниципального образования на сегодняшний день являются: дефицит профессиональных кадров в муниципалитетах; все возрастающий объем задач; постоянное развитие и усложнение законодательства; усложнение процессов управления. Наличие статуса самостоятельного публичного образования — муниципального образования — влечет огромное число требований.

Это органы местного самоуправления, в том числе администрации, обладающие правами юридического лица, система муниципальных правовых актов (нормативных и индивидуальных), источники официального опубликования актов, официальный сайт муниципалитета, местные бюджеты, бюджетный (бухгалтерский) учет и отчетность, закупки для муниципальных нужд… Все «атрибуты» независимого статуса не перечислить.

За каждый словом стоит огромный массив требований. Муниципальные закупки — контрактный управляющий, комиссия, профильное обучение, план-график закупок…. А бумагу, конверты, почтовые услуги и пр. каждому муниципалитету необходимо закупать.

Все эти «атрибуты» в равной мере обязательны для всех муниципалитетов — хоть «Город Архангельск», хоть небольшое поселение с численностью населения не многим более 100 человек. Такие в Архангельской области тоже есть.

На что тратятся ценные усилия — на огромный объем обеспечивающих и вспомогательных полномочий, обусловленных наличием статуса самостоятельного муниципалитета. Одинаковая ситуация практически в каждом поселении.

Осуществление таких полномочия лишь косвенно обеспечивают решение вопросов местного значения и, как правило, непосредственно не влияет на решение реальных потребностей населения муниципалитетов. Указанные акты, процедуры и т.д. — населению не важны. Для населения важен их результат.

Каждое муниципальное поселение стремится (как может) исполнять все атрибуты независимого статуса. Например, нужно внести изменение в устав поселения, принять документ о бюджетном процессе или внести в него изменения — значит нужно принять или изменить в каждом 157 сельском и 20 городском поселении. Опубликовать, разместить на сайте (а даже проект нужно разместить на сайте для независимой антикоррупционной экспертизы). Если внесли изменения в Бюджетный кодекс России, то значит всем нужно скорректировать свои документы.

Другой пример — это необходимо принят федеральный, а потом и областной закон о сельских старостах. Так ли необходимы 157 положений о сельских старостах, принятых в 157 сельских поселениях? И так все по 157… и по 20… Только нужных для каждого поселения правовых актов можно перечислять сотни. И это в каждом поселении. И постоянно надо вести учёт и актуализацию. Напрашивается вопрос — эффективно ли это?

В настоящих реалиях ресурсов на полноценное исполнение всех требований у самостоятельного публичного образования нет, а те ресурсы, которые есть — значительно ограничены. Муниципальные образования располагают крайне ограниченным ресурсом, которым должны научиться эффективно управлять, но не лучше ли этот ресурс направлять на развитие территорий округа.

Немного в цифрах. Норматив формирования расходов на содержание органов местного самоуправления значительного числа поселений превышает 60 — 70 процентов, а для отдельных составляет 90%. В подтверждение — указанный норматив в размере 90% установлен для 17 поселений, в размере 80-90 процентов — для 26 поселений, в размере 70-80 процентов — для 25 поселений, в размере 60-70 процентов — для 30 поселений, в размере 50-60 процентов — для 33 поселений Архангельской области.

Увеличение выделения средств местных бюджетов на осуществление обеспечивающих и вспомогательных полномочий еще больше сокращает ресурсы для исполнения вопросов местного значения поселений и увеличивает неэффективные бюджетные расходы.

Выполнение значительного числа требований законодательства в полном объеме в настоящее время не обеспечивается администрациями поселений. Например, обеспечение защиты персональных данных, организация кадрового делопроизводства, обеспечение доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления, в том числе ведение сайта, организация мониторинга качества финансового менеджмента, внутреннего финансового аудита, внутреннего муниципального финансового контроля, ведомственного контроля в сфере закупок, в сфере муниципальной службы и противодействия коррупции и т.д.

Неисполнение требований законодательства влечет увеличение числа применяемых к администрациям поселений мер прокурорского реагирования. А также привлечение к административной и иной ответственности, а также иные меры контрольно-надзорных и судебных органов.

Возможность реального выполнения всего объема обеспечивающих и вспомогательных полномочий, предусмотренных законодательством, не нарушая его требования, вызывает обоснованное сомнение. Вывод напрашивается сам — с каждым годом в силу ограниченности ресурсов, интенсивного развития законодательных требований с одновременным расширением мер ответственности за их неисполнение на должностных лиц МСУ создает существенные риски для самой системы муниципального управления.

В настоящее время многие поселения испытают реальные сложности с избранием глав муниципалитетов на альтернативной основе. Конкурсы не могут состояться по несколько раз подряд в связи с отсутствием кандидатов на должность главы поселения.

К примеру, только в 2019 г. в сельском поселении «Афанасьевское» Верхнетоемского района конкурс на должность главы поселения назначался 15 раз, сельском поселении «Пучужское» Верхнетоемского района — 9 раз, сельском поселении «Кицкое» Виноградовского района — 8 раз, сельском поселении «Череновское» Устьянского района — 3 раза, сельском поселении «Сийское» Пинежского района — 3 раза, сельском поселении «Подюжское» Пинежского района — 3 раза, сельском поселении «Койнасское» Лешуконского района — 2 раза, сельском поселении «Нименьгское» Пинежского района — 2 раза. Такие же могочисленные ситуации имели место в 2016 – 2018 г.г.

Последовательная реализация требований Федерального закона о противодействии коррупции по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов при исполнении должностных (служебных) обязанностей (осуществлении полномочий) еще больше осложняет ситуацию на местах. В деятельности администраций поселений должно быть обеспечено выполнение требований по надлежащему, объективному и беспристрастному исполнению обязанностей (полномочий) при отсутствии у должностных лиц администрации личной заинтересованности (прямой или косвенной) (статьи 10 и 11, часть 4.1 статьи 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции»).

При реализации требований Федерального закона должно быть исключено исполнение главами и иными должностными лицами администраций поселений обязанностей (полномочий) в отношении себя и (или) состоящих с ними в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми должностное лицо, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

Непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является, влечет освобождение от должности лица, замещающего муниципальную должность, в связи с утратой доверия, а также увольнение с муниципальной службы в связи с утратой доверия. Национальный план противодействия коррупции на 2018 — 2020 г.г. (Указ Президента России от 29 июня 2018 г. № 378) в качестве одной из основных задач ставит повышение эффективности механизмов предотвращения и урегулирования конфликта интересов в отношении лиц, замещающих должности муниципальной службы, и муниципальные должности.

Первичная реализация требований по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов свидетельствует о существенном числе их примеров у глав муниципалитетов в следующих случаях:

  • родство и свойство главы муниципалитета с муниципальными служащими и работниками местных администраций;
  • родство и свойство главы муниципалитета с руководителями и работниками подведомственных муниципальных предприятий и учреждений;
  • реализация исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий в отношении родственников и свойственников главы муниципалитета;
  • заключение главой муниципалитета муниципальных контрактов и иных договоров с родственниками и свойственниками.

В качестве примера есть случаи, когда главы поселений заключают контракты со своими мужьями — на аренду автомобиля для перевозки, на оказание транспортных услуг, на заготовку дров и другие контракты. Такие случаи в муниципальных образованиях Архангельской области не единичны, но в силу закона такого не должно быть.

Имеются сложности в формировании администраций поселений обусловленные необходимостью подбора служащих, соответствующих установленным квалификационным требованиям. К примеру — требование постановления Правительства России от 6 ноября 2004 г. № 608 о квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа местной администрации поселения. К нему предъявляются следующие квалификационные требования:

  • наличие высшего профессионального образования по направлению подготовки «экономика» или по специальности «экономика и управление», удостоверенного дипломом государственного образца, либо наличие ученых степеней кандидата или доктора экономических наук, либо наличие образования, полученного по основной образовательной программе высшего профессионального образования в объеме не менее 3 лет обучения по указанному направлению, при условии продолжения обучения по этому направлению в высшем учебном заведении, имеющем государственную аккредитацию, либо наличие среднего профессионального образования по специальности «экономика и управление», удостоверенного дипломом государственного образца;
  • наличие опыта профессиональной деятельности в органах государственной власти Российской Федерации либо в органах государственной власти субъектов Федерации, в органах местного самоуправления или организациях, деятельность которых связана с экономикой, управлением, осуществлением финансово-кредитных операций, организацией бюджетного процесса бюджетов всех уровней, налогообложением, банковским делом, бухгалтерским учетом, анализом, аудитом и статистикой, — не менее одного года.

Выполнение данного постановления приводит к невозможности подобрать служащего, выполняющего функции финансового органа администрации поселения. При этом в администрации также должен осуществляться:

  • внутренний финансовый аудит на основе функциональной независимости;
  • мониторинг качества финансового менеджмента;
  • внутренний муниципальный финансовый контроль на основе принципа независимости (должностные лица при выполнении возложенных на них задач должны быть независимы от объектов муниципального финансового контроля и связанных с ними физических лиц в административном, финансовом и функциональном отношении).

Не меньшие сложности связаны с формированием представительных органов поселений. Это проведение выборов депутатов на альтернативной основе, обеспечение проведения сессий на регулярной основе (не реже одного раза в три месяца).

В Архангельской области уже имели место случаи роспуска представительных органов областным законом в связи с не проведением правомочного заседания в течение трех месяцев подряд (областной закон от 8 июня 2018 г. о роспуске совета депутатов МО «Пиринемское» Пинежского района). В области в рамках реализации 64-го Федерального закона от 03 апреля 2017 года главы муниципалитетов и депутаты представительных органов, прежде всего сельских и городских поселений, испытывают трудности с представлением сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Качество и полнота представляемых сведений о доходах является низким. Это подтверждают результаты проводимых по инициативе органов прокуратуры проверок полноты и достоверности сведений о доходах. Сейчас для сельских депутатов упрощено законодательство, но не во всех случаях.

Вследствие перераспределения значительного числа полномочий по решению вопросов местного значения от сельских поселений к муниципальным районам администрации испытают реальную потребность в штатной численности для решения таких полномочий. Такая потребность возникает как для выполнения текущих функций муниципального управления, так и внедрения новых форм и методов управления (проектное управление, антимонопольный Комплаенс, оценка регулирующего воздействия, совершенствование контрольно-надзорной деятельности и т.д.).

Архангельская область по численности муниципальных служащих в целом, по соотношению численности муниципальных служащих к региональным государственным служащим, а также по численности муниципальных служащих на 1000 человек населения региона занимает одну из самых высоких позиций среди регионов СЗФО. На 1 января 2019 года Архангельской области — 3786 муниципальных служащих, 1072 государственных гражданских служащих субъекта РФ, соотношение числа муниципальных служащих к государственным гражданским служащим субъекта РФ — 3,53, численность муниципальных служащих на 1000 человек — 3,44.

Значительное число субъектов публичного управления (20 городских и 157 сельских поселений) снижает эффективность государственного управления в области в условиях стоящих задач и реализуемых национальных и региональных проектов. Формирование эффективной системы коммуникаций, обучения при наличии такого количества субъектов публичного управления затруднительно.

Главы поселений и муниципальные служащие местных администраций поселений должны усилить кадровый потенциал администраций «единых» муниципальных округов, сосредоточившись на решении конкретных полномочий по решению вопросов местного значения, а не значительного числа обеспечивающих и вспомогательных полномочий в рамках администраций городских и сельских поселений. Например, это функции в сфере организации благоустройства, осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства, муниципального земельного контроля и т.д.

Создание муниципальных округов не преследует цель сокращения глав поселений и муниципальных служащих администраций поселений, а предусматривает перепрофилирование их деятельности в рамках деятельности местных администраций «единых» муниципальных округов. Важно — перепрофилировать, изучить и исполнять отдельные функции, внедрять новые методы управления. Механизм решения этой задачи описывается в Концепции.

В рамках действующей системы МСУ невозможно решить задачу повышения оплаты труда и расширения иных гарантий лицам, замещающим муниципальные должности, и муниципальным служащим, так как поселения не имеют ресурсов для решения такой задачи. Применительно к муниципальным округам механизм решения этой задачи описывается в Концепции.

Учитывая, что во второй половине 2021 г. предстоит избрать депутатов и глав представительных органов поселений на очередной пятилетний срок полномочий (до 2026 г.), действующая организация системы МСУ должна учитывать дальнейшее уменьшение кадровых и иных ресурсов поселений, существующие миграционные процессы, а также объективно оценивать возможность выполнять в полном объеме усиливающиеся требования законодательства и организации управления. Общая задача — это создание условий для формирования в области территориальной организации МСУ, которая может эффективно решать задачи по социально-экономическому развитию.

В целом процесс преобразования муниципальных районов в муниципальные округа происходит в более чем двадцати субъектах Российской Федерации (например, Республика Северная Осетия — Алания, Удмуртская Республика, Алтайский, Забайкальский и Приморский края, Курганская, Нижегородская область).

По материалам публикаций Игоря Андреечева.

Видео в YouTube на канале «Obozerskaya Online»: Глава района Игорь Арсентьев о перспективах объединения МО района в муниципальный округ (часть-1; часть-2)

***

Если Вы стали свидетелем какого-либо события, присылайте сообщения, фото и видео на электронную почту obozerskaya.online@yandex.ru. В наши группы ВКонтактеОдноклассникиFacebook, а также TwitterViber, Tumblr, WhatsApp и Telegram.

Подписывайтесь, чтобы ничего не пропустить: ОБОЗЕРСКАЯ ОНЛАЙН